Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế lớn của cả nước, là đầu mối giao lưu hàng hóa, thông tin liên lạc, trung tâm đầu ngành về dịch vụ y tế, đào tạo, khoa học kỹ thuật của khu vực phía Nam. Với vai trò trung tâm trên các lĩnh vực, thành phố luôn duy trì được nhịp độ tăng trưởng kinh tế khá cao trong khi luôn giữ vững ổn định chính trị, xã hội, góp phần quan trọng vào việc giữ vững ổn định chung của đất nước. Sự phát triển kinh tế của thành phố có tác động rất lớn đến tốc độ phát triển của cả nước.
Để đảm bảo tốc độ phát triển GDP trên địa bàn (chiếm tỷ trọng khoảng 20% đến 25% GDP của cả nước), nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng của Thành phố Hồ Chí Minh là rất lớn trong khi vốn đầu tư từ nguồn dự toán ngân sách hàng năm (cân đối từ các khoản thuế và khai thác tài nguyên quốc gia) rất hạn chế. Thống kê cho thấy cân đối từ dự toán ngân sách của thành phố dành cho chi đầu tư phát triển chỉ đáp ứng từ 40 đến 50 % nhu cầu chi thực tế. Vì vậy yêu cầu phải huy động vốn cho đầu tư phát triển là điều tất yếu.
Năm 2003, Thành phố Hồ Chí Minh là địa phương đầu tiên trong cả nước được phép phát hành trái phiếu đô thị huy động vốn cho dự án hạ tầng (tính đến hết năm 2015, thành phố đã huy động được hơn 22.000 tỷ đồng). Tuy nhiên, phương thức huy động vốn này bị giới hạn bởi khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách năm 2002 : “Tổng mức huy động không được vược 100% tổng vốn đầu tư xây dựng hàng năm của địa phương”; Luật ngân sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực từ 01/01/2017) khoản 5 Điều 7 quy định bội chi ngân sách địa phương được tổng hợp vào bội chi ngân sách nhà nước và do Quốc hội quyết định – Một cơ chế kiểm soát giới hạn nợ của chính quyền địa phương.
Làm sao để vượt qua giới hạn về trần nợ công này mà vẫn đảm bảo nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng? Lời giải từ Thành phố Hồ Chí Minh chính là thực hiện đầu tư theo mô hình “Hợp tác công tư”.
Giới thiệu về mô hình Hợp tác công tư:
Hợp tác công tư - PPP (Public Private Partnerships) là mô hình hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư trong việc đầu tư cung cấp dịch vụ và hàng hóa công. Theo mô hình PPP, Nhà nước xây dựng các “yêu cầu” (danh mục dự án hạ tầng cần đầu tư, loại hình dịch vụ công cần cung cấp), xác định các “tiêu chuẩn” cần thiết (về quy mô, về chất lượng, về vốn đầu tư, về thời gian…), bên tư nhân được khuyến khích đầu tư cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và được “thanh toán” theo chất lượng dịch vụ. Việc “thanh toán” đa dạng tùy thuộc vào từng loại Hợp đồng PPP.
Các nhà nghiên cứu đều thống nhất Anh là một trong những nước tiên phong thực hiện và thành công mô hình PPP. Hiện nay phương thức này đã được triển khai thành công tại khá nhiều nước trên thế giới. Mô hình này được áp dụng ở rất nhiều lãnh vực dịch vụ công như: Các công trình đường bộ thu phí, đường sắt, sân bay; Xây dựng mới hoặc đầu tư nâng cấp bệnh viện, trường học; Xây dựng, vận hành và bảo dưỡng các toà nhà trụ sở làm việc của các cơ quan Nhà nước; Viện nghiên cứu khoa học (trang bị phòng thí nghiệm và sản xuất); Khai thác di sản và thậm chí cả dịch vụ nhà tù giam giữ tù nhân.
Mô hình PPP thực hiện thông qua hợp đồng giữa tổ chức thuộc khu vực Nhà nước (bao gồm cả chính quyền địa phương) và bên tư nhân (thường là một Công ty doanh nghiệp dự án - Special Purpose Vehicle). Về mặt lý thuyết có hai kiểu hợp đồng PPP:
- Bên tư nhân được giao để thực hiện một số chức năng của khu vực Nhà nước. Tương ứng với các loại hợp đồng này, bên tư nhân sẽ được Nhà nước, chính quyền địa phương thanh toán các khoản phí, hoặc bên tư nhân được phép thu phí / lệ phí sử dụng các loại hình dịch vụ đã cung cấp theo hợp đồng PPP.
- Bên tư nhân được giao để sử dụng tài sản của Nhà nước, chính quyền địa phương để thực hiện các mục đích kinh doanh thương mại. Khi đó bên tư nhân sẽ phải thực hiện một số nghĩa vụ tài chính theo hợp đồng PPP.
Cũng có các trường hợp hợp đồng PPP là sự kết hợp giữa hai loại hình nêu trên.
Từ nguyên tắc này mà mỗi quốc gia có những quy định riêng về từng dạng Hợp đồng cụ thể tùy thuộc vào nhu cầu và khả năng quản lý của chính phủ.
Sơ đồ hình thức hợp tác PPP
Ưu điểm của mô hình này là mang lại lợi ích cho Nhà nước người dân và nhà đầu tư. Người dân được cung cấp dịch vụ hàng hóa với chất lượng tốt hơn, Nhà nước thì tận dụng được nguồn lực tài chính, kinh nghiệm quản lý và san sẻ rủi ro với nhà đầu tư. Nhà đầu tư thì chấp rủi ro nhưng thu được lợi nhuận. Khi thực hiện dự án theo phương thức PPP những bất cập phát sinh trong công tác đấu thầu, quản lý dự án ,vận hành, bảo dưỡng của dự án công được hạn chế đến mức có thể. Với các điều khoản chặt chẽ của hợp đồng PPP, thì ngoài việc chịu rủi ro phát sinh, bên tư nhân phải đảm bảo công trình thực hiện đầu tư và vận hành đúng thời hạn, đúng chất lượng theo các tiêu chí đã ký kết. Ngoài ra, khi thực hiện mô hình PPP Chính phủ (hoặc chính quyền địa phương) sẽ giảm được chi phí đầu tư và gánh nặng quản lý trong một số lĩnh vực hàng hoá dịch vụ công, tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm để góp phần thực hiện chính sách phát triển kinh tế địa phương.
Theo tài liệu giới thiệu về mô hình hợp tác công tư tại cuộc hội thảo do Tổng lãnh sự quán Anh tại Thành phố Hồ Chí Minh tổ chức (vào tháng 7/2005), thì những đặc điểm của các dự án PPP là:
- Có sự hợp tác chặt chẽ, bình đẳng giữa Nhà nước và khu vực tư. Thời gian hợp tác tùy thuộc vào vòng đời khai thác thu hồi vốn của dự án. Nhưng thường là hợp tác lâu dài.
- Nhà nước chú trọng vào việc xác định những tiêu chuẩn, mục tiêu của dự án. Đối tác tư nhân được chủ động trong đầu tư xây dựng và vận hành khai thác (điều này giúp dự án được triển khai nhanh hơn do không vướng vào các trình tự thủ tục đấu thầu, quản lý dự án như ở Việt Nam hiện nay)
- Cơ cấu nguồn vốn rất đa dạng. Hình thức hợp tác của khu vực tư cũng rất đa dạng. Công ty của Nhà nước cũng có thể hợp tác cùng các thành phần kinh tế khác.
- Có sự chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước với nhà đầu tư.
Tại Việt Nam, Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ban hành ngày 27/11/2009 của Chính phủ quy định mô hình hợp tác công tư được thực hiện dưới 3 hình thức: Hợp đồng BOT (Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao); Hợp đồng BTO (Xây dựng - chuyển giao - kinh doanh); Hợp đồng BT (Xây dựng - chuyển giao).
Đến năm 2015, Chính phủ ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP theo đó ngoài 03 hình thức nêu trên, còn có thêm các dạng hợp đồng: Hợp đồng BOO (Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh); Hợp đồng BTL (Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ); Hợp đồng BLT (Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao); Hợp đồng O&M (Kinh doanh - Quản lý).
Kết quả thực hiện mô hình PPP tại Thành phố Hồ Chí Minh:
Bằng sự năng động vốn có, Thành phố Hồ Chí Minh đã thực hiện mô hình PPP trong huy động vốn đầu tư hạ tầng và cung cấp dịch vụ công dưới nhiều hình thực đa dạng. Theo thống kê của Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố, trong giai đoạn từ năm 2004-2012 có tổng cộng 25 dự án đầu tư theo hình thức BOT, BT và BOO đã và đang được triển khai thực hiện với tổng mức đầu tư ước tính 74.096 tỷ đồng. Như vậy, việc huy động vốn đầu tư hạ tầng theo mô hình PPP trong 8 năm kết quả đạt được gấp 3,3 lần số vốn huy động theo phương thức phát hành trái phiếu đô thị trong thời gian từ năm 2003 đến nay.
Hiện nay, Thành phố Hồ Chí Minh triển khai mở rộng việc kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP. Báo cáo tham luận của Sở Kế hoạch và Đầu tư tại Hội thảo “Các giải pháp huy động vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng TP.HCM giai đoạn 2016 – 2021” do HFIC tổ chức vào tháng 7/2016, Thành phố đang kêu gọi đầu tư 19 dự án theo mô hình PPP với tổng vốn đầu tư khoảng 34.846 tỷ đồng; đang tiếp tục xin chủ trương từ các cấp có thẩm quyền để lập danh mục dự án PPP kêu gọi đầu tư 66 dự án ước tổng vốn 480.394 tỷ đồng.
Nguồn: VQL-CLB Sức trẻ HFIC